№ 1450 - о заявлении о регистрации инициативной группы по проведению республиканского законодательного референдума

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о заявлении о регистрации инициативной группы

по проведению республиканского законодательного референдума

Представители инициативной группы по проведению республиканского законодательного референдума подали 23 февраля 2018 года в Центральную избирательную комиссию заявление о регистрации инициативной группы со следующими документами: протокол собрания граждан по возбуждению вопроса о проведении республиканского законодательного референдума, заверенный печатью примэрии муниципия Кишинэу; доказательство об оповещении органа местного публичного управления об организации учредительного собрания инициативной группы; список участников, зарегистрированных на собрании граждан; документ, который содержит предполагаемый вопрос к вынесению на референдум; проект закона; решение инициативной группы об избрании исполнительного бюро и решение исполнительного бюро инициативной группы о назначении казначея; список членов инициативной группы в заявленном количестве 791 человека, а также заявления о согласии этих членов участвовать в сборе подписей в поддержку проведения референдума.

Согласно представленным документам, собрание граждан по возбуждению вопроса о проведении республиканского законодательного референдума состоялось 11 февраля 2018 года в муниципии Кишинэу. В собрании приняли участие 822 человека из муниципиев Кишинэу и Бэлць, а также из нескольких районов Республики Молдова.

На собрании были утверждены большинством голосов ее участников вопрос о целесообразности инициирования республиканского законодательного референдума, формулировка вопроса, предполагаемого к вынесению на референдум, и законопроект. Вопрос, предполагаемый к вынесению на республиканский законодательный референдум, касается принятия закона об избирательной системе, предусматривающей проведение выборов Парламента на основании пропорциональной системы голосования.

Согласно протоколу от 11 февраля 2018 года собрания граждан по возбуждению вопроса о проведении республиканского законодательного референдума, инициативная группа была образована из 791 человека.

В тот же день 11 февраля 2018 года члены инициативной группы избрали из своего числа исполнительное бюро. Председателем бюро был избран Штефан Глигор, заместителем председателя – Стелла Уцика, а секретарем – Валериу Паша. Исполнительное бюро инициативной группы назначило г-на Тофилат Серджиу в качестве лица, отвечающего за распоряжение финансовыми средствами, которые могут поступить при сборе подписей в поддержку республиканского референдума, а также за предоставление отчета Центральной избирательной комиссии об обороте денежных средств, связанных с этой деятельностью.

Сравнивая со списком членов инициативной группы число заявлений и копии документов, удостоверяющих личность лиц, выдвинутых в качестве членов этой группы, Комиссия установила, что было представлено 791 заявление и столько же копий документов, удостоверяющих личность, в списке также фигурируют 791 человек.

При проверке соответствия идентификационных данных, внесенных в список членов инициативной группы, сведениям из деклараций и из копий удостоверяющих личность документов, в 126 случаях были выявлены следующие несоответствия: неполные или неверные данные (неверно указан IDNP в списке членов инициативной группы; заявление написано неразборчиво; копия удостоверяющего личность документа представлена неполностью/расплывчатой; в заявлении подписавший написал свои имя/фамилию с ошибками) – 71 случай; подписи, проставленные в списке, удостоверении личности и в заявлении не совпадают – 47 случаев; копии удостоверяющих личность документов с истекшим сроком действия – 2 случая; заявления о согласии, подписанные другой датой (17.12.2017), нежели той, когда проходило собрание инициативной группы – 6 случаев.

В то же время Комиссия подчеркивает важность соблюдения не только процессуальных норм касательно учреждения инициативной группы по проведению законодательного референдума, но и компетенции проведения такого вида референдума, а также содержания проекта закона, выносимого на него.

Инициативная группа предложила вынести на законодательный референдум следующий проект закона:

«Закон об избирательной системе

Мы, народ Республики Молдова, осуществляя прямо национальный суверенитет и свое право на непосредственное участие в управлении общественными делами, выражая свою волю по вопросу, касающемуся избирательной системы, на основании ч. (3) ст. 1, ст. 2, ст. 7, ч. (1) ст. 38, ч. (1) ст. 39 и ст. 75 Конституции, принимаем настоящий органический закон.

Ст. 1 – Выборы Парламента

Выборы Парламента проводятся на основе пропорциональной избирательной системы.

Ст. 2 – Переходные положения

(1) Парламенту в срок не более 30 дней со дня подтверждения результатов референдума Конституционным судом внести изменения и дополнения в действующее законодательство для приведения его в соответствие с настоящим законом.

(2) Правительству и Центральной избирательной комиссии принять все необходимые меры для подготовки и организации выборов Парламента XXI-го созыва на основании пропорциональной избирательной системы».

Комиссия отмечает, что, согласно конституционным положениям, референдум является высшей формой осуществления национального суверенитета, посредством которого электорат выражает свою волю по вопросам принятия основополагающего закона или выражает свое мнение по другим вопросам общенационального характера. Согласно Своду рекомендуемых норм при проведении референдумов, принятому Советом по демократическим выборам на 19-м заседании (Венеция, 16 декабря 2006 года) и Венецианской комиссией на 70-м пленарном заседании (Венеция, 16-17 марта 2007 года), в случае проведения референдума необходимо соблюдать правовой порядок в целом. Необходимо соблюдать процедурные гарантии и правила по формулировке текстов законопроектов или некоторых их норм, имеющих особую значимость, представляющие собой условия для признания Конституционным судом на основании п. d) ч. (1) ст. 135 Конституции референдума действительным и подтверждения его результатов, и которые не являются просто вопросами технического или процедурного характера, а имеют существенное значение для прояснения которых необходимо узнать намерение конституционного законодателя.

Для выяснения соответствия процедуры инициирования законодательного референдума правовым нормам Комиссия будет исходить из правовых норм Конституции, Кодекса о выборах, Закона о законодательных актах, Положения о деятельности инициативной группы по проведению республиканского референдума, конституционного судопроизводства, а также международных актов в данной области.

При рассмотрении аналогичного заявления Комиссия своим постановлением № 1344 от 12 января 2018 года отклонила просьбу о регистрации инициативной группы по проведению республиканского законодательного референдума на том основании, что были выявлены несоответствия, в том числе расхождение инициативы с положениями Кодекса надлежащей практики в избирательных делах, а также положения, содержащие неясности, которые способны блокировать проведение таких инициатив.

Вместе с тем следует отметить, что срок полномочий действующего Парламента истекает 30 ноября 2018 года, а в соответствии с ч. (3) ст. 61 Конституции парламентские выборы проводятся не позднее чем в трехмесячный срок после истечения срока полномочий. Согласно Кодексу надлежащей практики в избирательных делах, принятому Венецианской комиссией на 52-м пленарном заседании (Венеция, 18-19 октября 2002 года), основные элементы избирательного права, в частности регулирующие саму избирательную систему, состав избирательных комиссий и создание избирательных округов, не могут быть изменены менее, чем за год до выборов, или должны быть внесены в Конституцию или сформулированы в виде документа с более высоким статусом, чем у ординарного закона. В связи с этим, Венецианская комиссия пояснила, что стабильность закона имеет важнейшее значение для укрепления авторитета избирательного процесса, который важен для укрепления демократии. А частое изменение норм или их сложность может ввести избирателя в заблуждение, поэтому необходима стабильность некоторых конкретных норм избирательного законодательства, особенно тех норм, которые регулируют саму избирательную систему, состав избирательных комиссий и создание избирательных округов. Соответственно, Комиссия отмечает, что изменение избирательной системы инициируется менее чем за год до срока проведения очередных парламентских выборов, а это означает пренебрежение международными положениями в данной области.

В соответствии с ч. (1) ст. 155 Кодекса о выборах инициатива проведения республиканского референдума может исходить от не менее чем 200 тысяч граждан Республики Молдова, обладающих избирательным правом, не менее чем одной трети депутатов Парламента, Президентом Республики Молдова и Правительством. Постановлением № 24 от 27 июля 2017 года о контроле конституционности Указа Президента Республики Молдова № 105-VIII от 28 марта 2017 года о проведении республиканского консультативного референдума по вопросам общенационального значения Конституционный суд признал неконституционной ч. (2) ст. 155 Кодекса о выборах (в ПКС ст. 144), которая предусматривала, что субъекты, имеющие право инициировать республиканский референдум, могут инициировать также проведение любого вида референдума, заключив, что эта норма противоречит ст. 141 Конституции.

Также стоит отметить выводы Конституционного суда в п. 95 мотивирующей части этого же постановления о том, что «... конституционное право Президента на инициативу проведения референдума не предоставляет ему возможности выполнять законодательные функции, поскольку, в соответствии с положениями Конституции, Президент вправе инициировать «консультативный», а не «законодательный референдум». Это ясно следует из ч. (1) ст. 60 Конституции, согласно которой Парламент является единственной законодательной властью государства. Думать иначе означает признать, что Президент обладает законодательными функциями».

Также в Постановлении № 15 от 27 мая 1998 года о контроле конституционности некоторых положений Кодекса о выборах и Постановления Парламента №1508-XIII от 18 февраля 1998 года было установлено, что «Парламент является единственным органом, который вправе принять любую форму выборов и любой порядок распределения депутатских мандатов. Законодательный орган решает самостоятельно, какая из избирательных систем будет принята – мажоритарная, пропорциональная или смешанная […]. Выбор одного из вариантов и закрепление его в Законе о выборах зависят от социально-политического положения в стране и от уровня развития политической системы в обществе.

[…] Государство применяет на законном основании определенную систему выборов, исходя из уровня политического развития общества, из проблем, которые предстоит решать государству, и из других условий. Это является вопросом политической целесообразности».

Такие же рассуждения в отношении исключительного права Парламента определять избирательную систему были отражены и в других решениях Конституционного суда:

- в п. 34 Определения № 51 от 6 июня 2017 года о неприемлемости обращения № 73b/2017 г., согласно которому: «В соответствии со ст. 72 ч. (3) п. а) Конституции Парламент регламентирует избирательную систему органическим законом. Соответственно, учитывая, что, согласно конституционной норме, к компетенции Парламента относится регулирование избирательной системы органическим законом...»;

- в п. 35 Определения № 124 от 15 декабря 2017 года о неприемлемости обращения № 117а/2017 г., согласно которому: «... конституционный законодатель возложил на рядового законодателя задачу определения правил организации и проведения избирательного процесса, конкретных способов осуществления права избирать и быть избранным, с соблюдением условий, установленных Конституцией».

В отношении этого дела актуальна позиция Конституционного суда, отраженная в Постановлении № 15 от 27 мая 2014 года, где предусмотрено, что «[…] хотя Парламент имеет конституционное право определить избирательную систему органическим законом, эта система не может выходить за рамки буквы и духа Конституции. Таким образом, при принятии Кодекса о выборах и любого другого органического закона о внесении изменений и дополнений в Кодекс Парламент должен руководствоваться конституционными принципами, такими как: правовое государство, право избирать, равенство, свобода мнений и выражения, право на управление, право на информацию, свобода собраний и т.д. Конституционный суд обязан реагировать на каждое обращение в случае отступления законодателя от этих принципов».

Стоит отметить, что помимо отсутствия исчерпывающего правового регулирования права граждан инициировать проведение законодательного референдума, не установлена также и процедура дачи заключений на такие инициативы, при том, что требования к структуре и содержанию обязательны для законодательных актов, в том числе с точки зрения его соответствия законодательной техники, а в данном случае являются императивными. В этой связи, согласно п. 51 Постановления Конституционного суда № 26 от 27 сентября 2016 года об исключительном случае неконституционности некоторых положений Закона № 142-XVI от 26 июня 2008 года об ипотеке, «... Конституционный суд отмечает, что при разработке нормативного акта законодатель должен придерживаться правил законодательной техники, чтобы обеспечить соответствие закона требованиям качества», что подразумевает обязательство осуществлять экспертизу/дачу заключения по проекту до его голосования и до того, как он становится законом.

Согласно нормам законодательной техники положения о внесении изменений и дополнений включаются в основной акт и становятся его составной частью с даты вступления в силу. Соответственно, последующие изменения и дополнения следует соотносить с основным актом.

Поэтому предложение авторов обязать Парламент принять определенный закон в течение конкретного периода времени не вписывается в конституционную концепцию парламентаризма.

К тому же, в целях обеспечения единообразного применения норм ст. 154 и ст. 157 Кодекса о выборах Комиссия обратилась к Парламенту Республики Молдова с просьбой дать толкование по этим нормам. Комиссия по вопросам права, назначениям и иммунитету дала консультативное заключение № CJ-10/74 от 7 марта 2018 г., представив в нем свою позицию о том, что Парламент является высшим представительным органом народа и единственной законодательной властью страны, наделенный правом принимать решение по избирательной системе, о праве граждан инициировать законодательный референдум, который не регулируется Конституцией.

Исходя из изложенного и учитывая практику конституционной юрисдикции в вопросах инициирования проведения республиканского законодательного референдума, в отсутствие норм законодательной техники в отношении инициирования гражданами проведения референдума, а также с учетом международных норм, предусматривающих, что избирательная система не может быть изменена менее, чем за год до очередных выборов, Комиссия приходит к выводу о невозможности зарегистрировать соответствующее заявление.

На основании ст. 1, ч. (2) ст. 18, ст. 155, ст. 157, ч. (2) ст. 164 Кодекса о выборах № 1381-XIII от 21 ноября 1997 года Центральная избирательная комиссия ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Отклонить заявление о регистрации инициативной группы по проведению республиканского законодательного референдума, зарегистрированное в Центральной избирательной комиссии под № CEC-7/6876 от 23 февраля 2018 года.

2. Настоящее постановление вступает в силу со дня принятия, размещается на официальном сайте Центральной избирательной комиссии и публикуется в Официальном мониторе Республики Молдова.

Кишинэу, 12 марта 2018 г.

№ 1450.