H O T Ă R Î R E
cu privire la cererea de înregistrare a grupului de iniţiativă
pentru desfăşurarea referendumului republican legislativ
La data de 23 februarie 2018, reprezentanții grupului de iniţiativă pentru desfăşurarea referendumului republican legislativ au depus la Comisia Electorală Centrală cererea de înregistrare a grupului de iniţiativă cu următoarele documente anexate: procesul-verbal al adunării cetățenilor pentru inițierea referendumului republican legislativ, autentificat de Primăria municipiului Chişinău; dovada de comunicare autorității publice locale despre organizarea adunării de constituire a grupului de inițiativă; lista participanților înregistraţi la adunarea cetăţenilor; actul ce conține problema preconizată a fi supusă referendumului; proiectul de lege; decizia grupului de iniţiativă privind alegerea biroului executiv şi decizia biroului executiv al grupului de iniţiativă privind desemnarea trezorierului; lista membrilor grupului de iniţiativă în număr de 791 de persoane declarate, precum şi declaraţiile membrilor grupului de iniţiativă privind consimţămîntul lor de a participa la colectarea de semnături ale susținătorilor referendumului.
Conform documentelor prezentate, adunarea cetăţenilor pentru iniţierea referendumului republican legislativ a avut loc la data de 11 februarie 2018, în municipiul Chișinău. La adunare au participat 822 de persoane din municipiile Chişinău și Bălţi, precum și din alte raioane ale Republicii Moldova.
În cadrul adunării au fost aprobate, cu votul majorității participanților, oportunitatea inițierii referendumului republican legislativ, formularea întrebării preconizate a fi supuse referendumului şi proiectul de lege. Problema preconizată a fi supusă referendumului republican legislativ se referă la adoptarea legii cu privire la sistemul electoral, care stabilește că alegerile Parlamentului se efectuează în baza unui sistem de vot proporțional.
Potrivit procesului-verbal din 11 februarie 2018 al adunării cetățenilor pentru inițierea referendumului republican legislativ, grupul de inițiativă a fost constituit din 791 de persoane.
Tot la 11 februarie 2018, membrii grupului de inițiativă au ales din rîndul lor biroul executiv. Președinte al biroului a fost ales Gligor Ștefan, vicepreședinte Uțica Stella şi secretar Pașa Valeriu. Biroul executiv al grupului de inițiativă l-a desemnat pe dl Tofilat Sergiu în calitate de persoană cu atribuții de gestionare a mijloacelor financiare ce pot fi acumulate în procesul de colectare a semnăturilor susținătorilor referendumului republican, precum și de raportare la Comisia Electorală Centrală a rulajului financiar aferent acestor proceduri.
Comparînd numeric declarațiile și copiile de pe actele de identitate ale membrilor desemnați în grupul de inițiativă cu lista membrilor, Comisia a constatat că au fost prezentate 791 de declarații și tot atîtea copii de pe actele de identitate, în listă figurînd, de asemenea, 791 de persoane.
La verificarea corespunderii datelor de identitate înscrise în lista membrilor grupului de inițiativă cu cele din declarațiile și actele de identitate prezentate în copie, în 126 de cazuri au fost constatate abateri, precum: date incomplete sau eronate (IDNP-ul nu este corect în lista membrilor grupului de inițiativă; declarația este scrisă neciteț; actul de identitate prezentat în copie este incomplet/ilizibil; în declarație semnatarul scrie cu greșeli numele/prenumele) – 71 cazuri; semnăturile din listă, din buletinul de identitate și din declarație nu corespund – 47 cazuri; acte de identitate prezentate în copie cu termenul de valabilitate expirat – 2 cazuri; declarații de consimțămînt semnate la o altă dată (17.12.2017) decît data la care a avut loc adunarea grupului – 6 cazuri.
În același timp, Comisia relevă importanța respectării nu doar a normelor de procedură cu privire la constituirea grupului de inițiativă pentru desfășurarea referendumului legislativ, ci și a competenței desfășurării unui asemenea tip de referendum, precum și a conținutului proiectului de lege supus acestuia.
Grupul de inițiativă a propus să fie supus referendumului legislativ următorul proiect de lege:
”Lege cu privire la sistemul electoral
Noi, Poporul Republicii Moldova, exercitînd-ne în mod direct suveranitatea națională și dreptul nostru de a participa nemijlocit la administrarea treburilor publice, exprimîndu-ne voința asupra problemei ce ține de sistemul electoral, in temeiul art.1 alin.(3), art.2, art.7, art.38 alin.(1), art.39 alin.(1), și art.75 din Constituție, adoptăm prezenta lege organică.
Art.1 - Alegerile Parlamentului
Alegerile Parlamentului se efectuează, în baza unui sistem de vot proporțional.
Art.2 - Dispoziții tranzitorii
(1) În termen de cel mult 30 de zile de la confirmarea rezultatelor referendumului de către Curtea Constituțională, Parlamentul va adopta modificările și completările necesare pentru aducerea legislației în vigoare in concordanță cu prezenta lege.
(2) Guvernul și Comisia Electorală Centrală vor întreprinde toate măsurile necesare pentru pregătirea și organizarea alegerilor parlamentare pentru Parlamentul de legislatura a XXI-a în baza sistemului electoral de vot proporțional”.
Comisia reține că, în conformitate cu prevederile constituționale, referendumul reprezintă o formă supremă de exercitare a suveranității naționale, prin care corpul electoral este chemat să decidă asupra adoptării unei legi fundamentale sau să-și exprime voința în alte probleme de interes național. Potrivit Codului de bune practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice la cea de-a 19-a reuniune (Veneţia, 16 decembrie 2006) şi de Comisia de la Veneţia la cea de-a 70-a sesiune plenară (Veneţia, 16-17 martie 2007), recurgerea la un referendum implică în mod necesar respectarea ordinii juridice în ansamblu. Este necesar să fie respectate garanţiile procedurale şi regulile privind formularea textelor proiectelor de legi sau unor prevederi ale acestora de importanță deosebită, fiind condiţii în funcţie de care Curtea Constituţională, în temeiul art.135 alin.(1) lit.d) din Constituţie, examinează validarea și confirmă rezultatele referendumului, și care nu sînt un simplu aspect de ordin tehnic sau procedural, ci unul de esență, pentru clarificarea căruia este necesară determinarea intenţiei legiuitorului constituant.
În vederea elucidării corespunderii procedurii de inițiere a referendumului legislativ cu normele juridice, Comisia va opera cu prevederile Constituției, ale Codului electoral, ale Legii privind actele legislative, ale Regulamentului cu privire la activitatea grupului de inițiativă privind desfășurarea referendumului republican, ale jurisdicției constituționale, precum și ale actelor internaționale în domeniu.
La examinarea unei cereri similare, Comisia, prin hotărîrea nr. 1344 din 12 ianuarie 2018, a respins cererea de înregistrare a grupului de inițiativă pentru desfășurarea referendumului republican legislativ pe motiv că a constatat neconformități, printre care necorespunderea inițiativei cu prevederile Codului bunelor practici în materie electorală, de asemenea prevederi care prezintă neclarități capabile să blocheze desfășurarea unor astfel de inițiative.
Este de remarcat faptul că mandatul actualului Parlament expiră pe data de 30 noiembrie 2018, iar alegerile, în conformitate cu art.61 alin.(3) din Constituție, urmează a fi desfășurate în cel mult 3 luni de zile de la expirarea mandatului. Potrivit Codului bunelor practici în materie electorală, adoptat de Comisia de la Veneţia la cea de-a 52-a reuniune plenară (Veneţia, 18-19 octombrie 2002), elementele fundamentale ale dreptului electoral, în special, sistemul electoral propriu-zis, componența comisiilor electorale şi constituirea circumscripțiilor electorale, nu trebuie amendate decît cel puţin cu un an înainte de alegeri, sau trebuie înscrise în constituție sau formulate în formă de document cu un statut mai înalt decît cel al unei legi ordinare. Astfel, Comisia de la Veneția a explicat că stabilitatea dreptului este un element important al credibilității procesului electoral și este esențială pentru consolidarea democrației. Prin urmare, modificarea frecventă a normelor sau caracterul lor complex pot dezorienta alegătorul, mai cu seamă este necesară stabilitatea unor reguli mai speciale ale dreptului electoral, în special sistemul electoral propriu-zis, componența comisiilor electorale și constituirea circumscripțiilor. Respectiv, Comisia observă că inițierea modificării sistemului electoral are loc cu mai puțin de un an de zile pînă la termenul de organizare a alegerilor parlamentare ordinare, ceea ce duce la neglijarea prevederilor internaționale în domeniu.
În conformitate cu art.155 alin.(1) din Codul electoral, referendumul republican poate fi inițiat de un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot, un număr de cel puţin o treime din deputaţii în Parlament, Preşedintele Republicii Moldova și Guvern. Prin Hotărîrea Curții Constituționale nr. 24 din 27 iulie 2017 privind controlul constituţionalităţii Decretului Preşedintelui Republicii Moldova nr.105-VIII din 28 martie 2017 privind desfăşurarea referendumului republican consultativ asupra unor probleme de interes național, a fost declarat neconstituțional alin. (2) al art.155 din Codul electoral (în HCC art.144), care stabilea că subiecții cu drept de a iniția referendumul republican pot iniția orice tip de referendum, statuînd că această normă contravine art.141 din Constituție.
Astfel, menționăm constatările Curții la pct.95 din partea motivantă a hotărîrii că ”…dreptul constituţional al Preşedintelui de a recurge la referendum nu îi poate conferi însă acestuia posibilitatea legiferării, întrucât, în conformitate cu prevederile Constituției, Preşedintele nu poate iniţia un „referendum legislativ”, ci numai un „referendum consultativ”. Aceasta rezultă cu claritate din prevederile art. 60 alin. (1) din Constituţie, or, Parlamentul este unica autoritate legislativă în stat. În caz contrar, acest fapt ar reprezenta o recunoaștere a competenței de legiferare a Președintelui”.
De asemenea, în conformitate cu Hotărîrea nr.15 din 27 mai 1998 cu privire la controlul constituționalității unor prevederi din Codul electoral şi a Hotărîrii Parlamentului nr. 1508-XIII din 18 februarie 1998, s-a stabilit că ”Parlamentul este unicul organ în măsură să adopte orice tip de scrutin sau modalitate de atribuire a mandatelor de deputat. Astfel, rămîne la discreţia organului legislativ să decidă care sistem electoral să fie aplicat: majoritar, proporţional sau mixt […]. Opţiunea pentru o variantă sau alta şi consfinţirea ei în legea electorală depinde de situaţia social-politică din ţară, de nivelul de dezvoltare a sistemului politic din societate.
[…] Statul aplică legal un anumit tip de scrutin pornind de la nivelul dezvoltării sistemului politic al societăţii, de la problemele pe care şi le propune pentru soluţionare şi de la alte circumstanţe. Aceasta este o chestiune de oportunitate politică.”.
Același raționament, referitor la dreptul exclusiv al Parlamentului de a stabili sistemul electoral, a fost susținut și în alte decizii ale Curții:
- pct.34 din Decizia nr.51 din 6 iunie 2017 de inadmisibilitate a sesizării nr. 73b/2017: ”Potrivit articolului 72 alin. (3) lit. a) din Constituție, Parlamentul, prin lege organică, urmează să reglementeze sistemul electoral. Astfel, în sensul în care, potrivit normei constituționale, de competența Parlamentului ține reglementarea prin lege organică a sistemului electoral…”;
- pct.35 din Decizia nr.124 din 15 decembrie 2017 de inadmisibilitate a sesizării nr. 117a/2017: ”…constituantul a lăsat în seama legiuitorului ordinar libertatea de a stabili regulile de organizare și de desfășurare a procesului electoral, modalitățile concrete de exercitare a dreptului de vot și a dreptului de a fi ales, cu respectarea condițiilor impuse de Constituție”.
Relevantă pentru prezenta speță este și poziția Curții Constituționale subliniată în Hotărîrea nr.15 din 27 mai 2014, unde a fost statuat că: „[…] deşi Parlamentul are dreptul constituţional de a reglementa prin lege organică sistemul electoral, acesta nu poate excede spiritului şi literei Constituţiei. Astfel, Parlamentul, la adoptarea Codului electoral şi a oricărei legi organice de modificare sau completare a acestuia, urmează să acţioneze în conformitate cu un şir de principii constituţionale, cum ar fi: statul de drept, dreptul la vot, egalitatea, libertatea opiniei şi a exprimării, dreptul la administrare, dreptul la informaţie, libertatea întrunirilor etc. Or, Curtea urmează să reacţioneze de fiecare dată în cazul în care, la sesizare, va constata că legiuitorul a deviat de la aceste principii.”
Este de remarcat faptul că pe lîngă lipsa reglementării legale exhaustive aferente dreptului cetățenilor de a iniția un referendum legislativ, nu este stabilită nici procedura de avizare a unor asemenea inițiative, or cerințele de formă și de conținut sînt obligatorii față de un act legislativ, inclusiv din punctul de vedere al corespunderii acestuia tehnicii legislative, fiind imperative în acest sens. În context, conform pct.51 din Hotărîrea Curții Constituționale nr.26 din 27 septembrie 2016 privind excepția de neconstituționalitate a unor prevederi din Legea nr. 142-XVI din 26 iunie 2008 cu privire la ipotecă, ”...Curtea reține că la elaborarea unui act normativ legiuitorul trebuie să respecte normele de tehnică legislativă pentru ca acesta să corespundă exigențelor de calitate”, ceea ce impune obligativitatea expertizării/avizării unui proiect înainte ca acesta să fie votat și să devină lege.
Potrivit normelor de tehnică legislativă, dispozițiile de modificare și completare a unui act legislativ se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificîndu-se cu acesta. Respectiv, intervențiile ulterioare de modificare și de completare a acestora trebuie raportate la actul de bază.
Prin urmare, propunerea autorilor de a obliga Parlamentul să adopte o anumită lege într-un anumit termen nu se încadrează în conceptul constituțional al parlamentarismului.
Totodată, în vederea asigurării aplicării uniforme a normelor art.154 și art.157 din Codul electoral, Comisia s-a adresat Parlamentului Republicii Moldova solicitîndu-i interpretarea acestora. Comisia juridică, numiri și imunități a emis un aviz consultativ nr.CJ-10/74 din 7 martie 2018, prin care și-a expus opinia potrivit căreia Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului și unica autoritate legislativă a statului, abilitată cu dreptul de a decide asupra sistemului electoral, dreptul cetățenilor de a decurge la referendum legislativ nefiind reglementat de Constituție.
Pornind de la cele expuse și avînd în vedere practica jurisdicției constituționale în materie de inițiere a referendumului republican legislativ, în lipsa normelor de tehnică legislativă cu referire la inițierea referendumului de către cetățeni, precum și prin prisma reglementarilor internaționale de a nu modifica sistemul electoral decît cel puțin cu un an înainte de alegerile ordinare, Comisia ajunge la concluzia privind imposibilitatea de a înregistra cererea în cauză.
În temeiul art.1, art. 18 alin.(2), art.155, art.157, art.164 alin.(2) din Codul electoral nr. 1381-XIII din 21 noiembrie 1997, Comisia Electorală Centrală hotărăşte:
1. Se respinge cererea de înregistrare a grupului de iniţiativă pentru desfăşurarea referendumului republican legislativ, înregistrată la Comisia Electorală Centrală sub nr.CEC-7/6876 din 23 februarie 2018.
2. Prezenta hotărîre intră în vigoare la data adoptării, se publică pe site-ul oficial al Comisiei Electorale Centrale şi în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
Președintele
Comisiei Electorale Centrale Alina RUSSU
Secretarul
Comisiei Electorale Centrale Veaceslav AGRIGOROAE
Chişinău, 12 martie 2018
Nr. 1450